近日，江陰市人民政府發(fā)布公告稱(chēng)，根據中央和省關(guān)于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的要求，江陰市月城鎮投資有限公司、江陰新港投資管理有限公司自公告之日起退出政府融資平臺，不再承擔政府融資職能。雖然國有企業(yè)退出政府融資平臺并不罕見(jiàn)，但記者注意到，據不完全統計，年內江蘇省地方政府及國有企業(yè)發(fā)布類(lèi)似的公告有十余條，涉及的“退平臺”國有企業(yè)不少于40家，其中大多數存在城投背景。
中證鵬元研發(fā)部高級董事吳志武認為，城投企業(yè)經(jīng)歷多年的市場(chǎng)化轉型后取得了一定的成效，另外，該現象也受到江蘇省強化對融資平臺監管的影響。
江蘇多家國有企業(yè)不再承擔政府融資職能
9月4日，江陰市人民政府發(fā)布《關(guān)于部分公司市場(chǎng)化轉型的公告》稱(chēng)，根據中央和省關(guān)于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的要求，江陰市月城鎮投資有限公司、江陰新港投資管理有限公司自公告之日起退出政府融資平臺，不再承擔政府融資職能。
《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，以上兩家退出政府融資平臺的企業(yè)均為江陰市國有企業(yè)，且后者在企業(yè)預警通統計口徑下，為城投子公司。而此情況并非孤例。
8月22日，盱眙縣天源控股集團有限公司在官網(wǎng)稱(chēng)，集團下屬子公司江蘇天源建設集團有限公司等5家已轉型為市場(chǎng)化運作的國有企業(yè)，自公告發(fā)布之日起退出政府融資平臺，不再承擔政府舉債融資職能，轉型后的國有企業(yè)依法開(kāi)展市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、自負盈虧，政府出資機構以出資額為限承擔有限責任。
同日，淮安新城投資開(kāi)發(fā)集團有限公司發(fā)布公告稱(chēng)，淮安生態(tài)新城物業(yè)服務(wù)有限公司現轉型為市場(chǎng)化運行主體，退出政府融資平臺，不再承擔政府融資職能，公司轉型后依法開(kāi)展市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、自負盈虧，后續舉借的債務(wù)，政府不承擔任何償債責任。
在企業(yè)預警通統計口徑下，盱眙縣天源控股集團有限公司和淮安新城投資開(kāi)發(fā)集團有限公司均為城投公司。也就是說(shuō)，退出政府融資平臺的幾家均是城投子公司。
據《每日經(jīng)濟新聞》記者不完全統計，2023年以來(lái)江蘇省地方政府及國有企業(yè)發(fā)布類(lèi)似的公告有十余條，涉及的“退平臺”國有企業(yè)不少于40家，其中大多數可被歸類(lèi)為“城投子公司”。
推動(dòng)融資平臺公司整合撤并和市場(chǎng)化轉型
國企退出地方政府融資平臺并不是新鮮事，業(yè)內有觀(guān)點(diǎn)認為，2015年以來(lái)，在新《預算法》和“國發(fā)43號文”等政策指引下，“退平臺”更多地指向剝離地方政府舉債融資職能。
在1994年的《預算法》下，地方政府沒(méi)有舉債能力，于是地方政府開(kāi)始在當地建立專(zhuān)門(mén)的融資平臺，也常指城投公司，負責相關(guān)業(yè)務(wù)，以規避預算法對地方政府舉債的約束。2014年修訂通過(guò)的新《預算法》實(shí)施以后，地方政府發(fā)債主體地位被明確，但是額度有限，地方政府此前通過(guò)其他主體進(jìn)行融資的渠道仍發(fā)揮作用。
2014年10月，國務(wù)院一則重要文件的發(fā)布，釋放了地方債務(wù)嚴控和城投公司轉型的信號，即《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43號，下稱(chēng)“國發(fā)43號文”）?！兑庖?jiàn)》要求，明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。
記者從業(yè)內了解到，2015年及以后國企“退平臺”的主要原因是響應國發(fā)43號文等重要文件精神，以及在監管部門(mén)關(guān)于化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的要求之下，不斷規范發(fā)展，實(shí)現市場(chǎng)化運營(yíng)轉型，退出融資平臺，劃清與政府的界限。
中證鵬元研發(fā)部高級董事吳志武在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪(fǎng)時(shí)補充，從業(yè)務(wù)發(fā)展層面來(lái)看，城投企業(yè)聲明退出平臺，不再承擔政府融資職能，反映其隱性債務(wù)已經(jīng)化解完畢且不再承擔公益性項目，同時(shí)，對政府項目的參與是以市場(chǎng)化的身份參與，城投企業(yè)與政府的業(yè)務(wù)關(guān)系也發(fā)生了重要的重構?！耙驗樵谟嘘P(guān)政策規定下，地方投融資平臺參與政府項目需要市場(chǎng)化的身份，如果不退出平臺，表明身份未轉變，其參與政府的項目會(huì )受到較多限制?！?/span>
除了剝離政府融資功能以及市場(chǎng)化轉型的需要，國企退出融資平臺也是為了規避融資監管，從而拓寬融資渠道。
如2021年7月原銀保監會(huì )發(fā)布的《銀行保險機構進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導意見(jiàn)》（銀保監發(fā)〔2021〕15號，下稱(chēng)“15號文”）要求，對承擔地方政府隱性債務(wù)的客戶(hù)，銀行保險機構還應遵守以下要求：一是不得新提供流動(dòng)資金貸款或流動(dòng)資金貸款性質(zhì)的融資，二是不得為其參與地方政府專(zhuān)項債券項目提供配套融資。
安信固收池光勝團隊在研報中認為，“15號文”以后，隱債主體的融資受到明顯約束，部分企業(yè)通過(guò)為配合銀行等融資渠道合規性，甚至可能多次發(fā)布“退平臺”聲明。
興業(yè)固收黃偉平團隊在研報中認為，企業(yè)“退平臺”的積極性或源于兩個(gè)方面：一是為了松綁融資約束，“退平臺”后企業(yè)發(fā)債融資更為順暢；二是為了更好地開(kāi)展業(yè)務(wù)，提升自身造血能力。
值得注意的是，與往年不同的是，今年以來(lái)“退平臺”現象密集出現在江蘇省，這背后是否存在特殊原因呢？
吳志武表示，江蘇省內國企“退平臺”如此積極且集中，應當是兩個(gè)方面的因素在起作用?！?strong>第一個(gè)因素是城投企業(yè)經(jīng)歷多年的市場(chǎng)化轉型后取得了一定的成效，部分城投企業(yè)不僅不再承擔政府融資職能，不再從事公益性項目，而且為政府負擔的隱性債務(wù)也已經(jīng)化解完畢，企業(yè)具有一定的造血能力。在此情況下，這部城投企業(yè)出于更好地拓展業(yè)務(wù)和開(kāi)展市場(chǎng)化融資的需要，主動(dòng)聲明‘退平臺’，以響應監管政策?！?/span>第二個(gè)因素是受到江蘇省強化對融資平臺監管的影響。2021年江蘇省出臺了《關(guān)于規范融資平臺公司投融資行為的指導意見(jiàn)》。該文件指出，“各地政府應當加強融資平臺公司全口徑債務(wù)監測管控，全面摸清融資平臺公司政府隱性債務(wù)、經(jīng)營(yíng)性債務(wù)和或有負債底數”“地區年度新增經(jīng)營(yíng)性債務(wù)融資規模，原則上要與地區名義經(jīng)濟增速、項目投資資金需求、預期回報水平和對應融資主體的償債能力相匹配”“各地國資監管部門(mén)應當建立融資平臺公司資產(chǎn)負債約束指標，并按不同行業(yè)、不同類(lèi)型、不同評級對各融資平臺公司實(shí)行融資限額和負債比率管理?！?/span>
據了解，該文件還提出，“‘退平臺’的國企將不納入經(jīng)營(yíng)性債務(wù)主體名錄管理，從而在經(jīng)營(yíng)性融資上有所放松。因而，江蘇省內國企積極‘退平臺’也是出于降低省內監管政策影響的需要?！?/span>
《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，在江蘇省財政廳近期發(fā)布的《關(guān)于江蘇省2023年上半年預算執行情況的報告》（下稱(chēng)《報告》）中，上半年財政重點(diǎn)工作情況部分提到，推動(dòng)融資平臺公司整合撤并和市場(chǎng)化轉型，持續開(kāi)展高成本債務(wù)“削峰行動(dòng)”，對市場(chǎng)關(guān)注度高、存量債務(wù)規模大、兌付期集中、資金鏈緊張的融資平臺公司實(shí)行“一戶(hù)一策”指導。
在下半年主要工作打算部分，《報告》指出，把防范化解風(fēng)險作為當前工作的重中之重，扎實(shí)開(kāi)展全口徑債務(wù)統計、監管，穩妥做好隱性債務(wù)和融資平臺經(jīng)營(yíng)性債務(wù)管控工作。
“退平臺”后城投企業(yè)將迎哪些改變
前面提到，“退平臺”的國企大多有“城投”背景。吳志武認為，從目前來(lái)看，退出平臺后地方政府與城投企業(yè)在業(yè)務(wù)、經(jīng)營(yíng)管理方面的關(guān)系并未發(fā)生徹底的轉變。
吳志武表示，城投企業(yè)業(yè)務(wù)主要來(lái)源于地方政府，城投企業(yè)仍然在承擔政府的一些職能，甚至包括融資職能，經(jīng)營(yíng)管理上仍然受到地方政府巨大的影響。同時(shí)，城投企業(yè)還不具備完全的市場(chǎng)化競爭能力，需要地方政府給予較多的支持，因而城投企業(yè)退出平臺后與地方政府的關(guān)系實(shí)質(zhì)上的改變較少。
不過(guò)，吳志武也指出，由于隨著(zhù)我國地方政府債券制度的建立，我國新的政府投融資制度已經(jīng)確立，城投企業(yè)向市場(chǎng)化轉型已是大勢所趨。在此背景下，城投企業(yè)成功向市場(chǎng)化企業(yè)轉型后，與地方政府的關(guān)系會(huì )發(fā)生一定的變化。
吳志武表示，這個(gè)變化將來(lái)自?xún)煞矫?。一方面，我國近階段對國企改革的要求是，地方政府要求由管資產(chǎn)實(shí)現向管資本的轉變，要求正確履行出資人職責，這勢必推動(dòng)地方政府對城投企業(yè)的管理模式發(fā)生轉變。
另一方面，隨著(zhù)城投企業(yè)向市場(chǎng)化方向轉型以及市場(chǎng)化業(yè)務(wù)的逐步發(fā)展壯大，地方政府也需要減少對城投企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行太多干預，也需要地方政府管理模式的轉變。鑒于此，城投企業(yè)向市場(chǎng)化轉型后，與政府的關(guān)系將會(huì )逐步發(fā)生變化，逐步轉向出資人和被出資人的關(guān)系。
海通固收的姜佩珊團隊在研報中認為，從市場(chǎng)表現來(lái)看，市場(chǎng)并未給予城投公司“退平臺”行為的信用風(fēng)險重新定價(jià)。展望未來(lái)，雖然“退平臺”意味城投平臺與地方政府在名義上解綁，但短期內在各地政府債務(wù)化解強監管形勢下，城投公司與地方政府平臺信用關(guān)聯(lián)仍維持較強，長(cháng)期來(lái)看城投公司的自身可持續性盈利能力、獲取資源能力成為關(guān)注重點(diǎn)。
興業(yè)固收黃偉平團隊在研報中也認為，從市場(chǎng)反應的角度來(lái)看，投資人基本不會(huì )對“退平臺”的城投債進(jìn)行明顯的重定價(jià)?！巴似脚_”并不意味著(zhù)城投企業(yè)和政府關(guān)系的完全割裂，對于“退平臺”后發(fā)展定位清晰、與政府聯(lián)動(dòng)密切，尤其是對當地經(jīng)濟發(fā)展仍有較大作用、能夠承接更多項目（諸如參與城市更新等）的城投平臺，特別是經(jīng)濟發(fā)展動(dòng)能強的地區，投資者依然可以積極挖掘投資價(jià)值。
轉自《每日經(jīng)濟新聞》
