第二輪：2019年，通過(guò)“置換債”開(kāi)展建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)
2017年7月，中證政治局會(huì )議首次提出了“隱性債務(wù)”，并要求“要積極穩妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量?！?span style="margin: 0px; padding: 0px; outline: 0px; max-width: 100%; font-size: 20px; font-family: "times new roman";">2018年8月，中央下發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見(jiàn)》（中發(fā)27號文），正式定義隱性債務(wù)為“地方政府在法定政府債務(wù)預算之外，直接或者承諾以財政資金償還，以及違法提供擔保等方式舉借的債務(wù)，主要包括國有企事業(yè)單位替政府舉借、由政府以財政資金償還或提供擔保的債務(wù)，以及政府在設立政府投資基金、開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作（PPP）、政府購買(mǎi)服務(wù)等過(guò)程中，通過(guò)約定回購投資本金或承諾保底收益等形成的政府中長(cháng)期支出事項債務(wù)等?！?/span>
2019年，湖南、貴州、云南、遼寧、內蒙古、甘肅6個(gè)省份的部分建制縣納入試點(diǎn)，通過(guò)發(fā)行置換債來(lái)化解隱債。據統計，2019年共有7個(gè)省份發(fā)行了置換債，規模合計1579.24億元，其中建制縣發(fā)行了1429.24億元；分省份看，貴州和湖南兩省的建制縣發(fā)行的置換債規模較高，分別在383.24億元和365.61億元。
第三輪：2020年12月-2022年6月，利用“特殊再融資債”置換隱債
2018年再融資債應運而生。2018年5月，財政部在《2018年4月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》首次提到了“再融資債券”，并將其定義為用于償還部分到期地方政府債券本金的債券，可以理解為“借新還舊”債券，不能直接用于項目建設。再融資債券自2018年營(yíng)運而生，開(kāi)始大規模發(fā)行。
自2020年底，“特殊再融資債”稱(chēng)為置換隱債的重要地方債品種。直至2020年底，再融資債的資金用途發(fā)生了改變，從此前的“償還到期政府債券”變成了“償還政府存量債務(wù)”，而地方政府債務(wù)中除了包括地方政府債券，還包括隱性債務(wù)，因此市場(chǎng)普遍將可用于償還隱債的再融資債稱(chēng)為“特殊再融資債”，其也成為了2020年底至2022年中的置換隱債的重要地方債品種。
自2020年12月至2022年6月，全國累計有28個(gè)省份共計發(fā)行了1.12萬(wàn)億元的特殊再融資債，其中2021年1月、2021年12月是發(fā)行高峰期，單月發(fā)行規模分別超3600億元和1800億元。而自2022年6月之后，特殊再融資債就處于暫停發(fā)行狀態(tài)，截止2023年6月中旬，暫無(wú)一筆特殊再融資債發(fā)行。
分省份來(lái)觀(guān)察，北京、廣東和上海三省發(fā)行的特殊再融資債規模最高，共5242億元，三省主要是用于“全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)”的債務(wù)化解工作，這種經(jīng)濟體量大、財政實(shí)力強的地區，率先開(kāi)展全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)工作，實(shí)現隱性債務(wù)清零，為全國其他地區全面化解隱性債務(wù)提供有益探索。
從化解效果來(lái)看，截止2022年末，廣東省和北京市均在《2022年預算執行情況和2023年預算（草案）的報告》中提到，已完成全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)任務(wù)。
而其他省份發(fā)行的特殊再融資債則主要用于建制縣區隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點(diǎn)來(lái)置換隱債，遼寧、重慶、天津、新疆、貴州、河南等省份發(fā)行規模較大，在350億元以上。
二、2023年“特殊再融資債”置換隱債或將重啟
2023年開(kāi)年，市場(chǎng)對于隱債置換的關(guān)注度明顯提升。一方面是因為2023年1月7日銀保監會(huì )主席郭樹(shù)清接受采訪(fǎng)時(shí)提到“積極配合化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，督促金融機構增強風(fēng)險管理能力，有序開(kāi)展地方政府債務(wù)置換，推動(dòng)優(yōu)化債務(wù)期限結構，降低利率負擔”；另一方面是因為貴州省財政廳在2023年1月31日公布了《貴州省2022年預算執行情況和2023年預算草案的報告》，其中披露了貴州債務(wù)化解情況及2023年的工作計劃，預算報告中具體提出“爭取高風(fēng)險建制市縣降低債務(wù)風(fēng)險試點(diǎn)等政策支持，通過(guò)發(fā)行政府債券置換隱性債務(wù)，優(yōu)化地方債務(wù)結構，降低債務(wù)成本?！?/span>
此外從各省市2023年政府工作報告可以看到，2023年各省市將延續2022年的“積極化解存量，堅決遏制增量”方面的態(tài)度，同時(shí)口徑又有所強化。
我們認為，2023年各省市在繼續沿用2022年各類(lèi)化債舉措的同時(shí)，或將重啟“特殊再融資債”，開(kāi)展新一輪隱債置換工作，優(yōu)化地方政府債務(wù)結構。對于城投平臺來(lái)講，城投平臺可以通過(guò)債務(wù)置換，有效降低融資成本，減輕債務(wù)壓力，同時(shí)有助于重鑄區域市場(chǎng)信心。
三、重啟隱債置換能有多大空間？
2023年各省市可用于置換隱債的地方政府債規?；蚩赡苁钱斈甑胤秸畟揞~的未使用部分。根據財政部2016年發(fā)布的《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》，對地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，具體分為一般債務(wù)限額和專(zhuān)項債務(wù)限額。地方政府債務(wù)總限額由國務(wù)院根據國家宏觀(guān)經(jīng)濟形勢等因素確定，并報全國人民代表大會(huì )批準，即說(shuō)明每年年末全國地方債務(wù)余額不能超過(guò)當年的限額。因此，我們認為2023年各省份置換隱債的最大限額空間=2023年地方政府債限額-2023年地方政府債余額。
現我們利用2020年-2022年三年地方政府(限額-余額)規模的均值估算2023年各省市政府債置換隱債限額，根據估算結果，全國大約有2.7萬(wàn)億元的限額-余額空間可用于置換隱債；分省份來(lái)看，上海、北京、江蘇、河南、廣東等省市可用于置換隱債的空間較高，在1500億元以上；第二梯隊為河北、云南、福建、山東、遼寧、安徽、江西和四川，限額大概在1000億元-1500億元左右。
但是從另一方面考慮，由于地方債限額存在“回收-再分配機制”，或可能將經(jīng)濟財政發(fā)達，且債務(wù)負擔較輕省份的債務(wù)限額回收，再分配給部分經(jīng)濟財政實(shí)力偏弱，債務(wù)負擔較重的區域，以支持弱區域化債。
※轉自華福證券“固收荷語(yǔ)”公眾號中的一部分。
